Vì sao hệ thống phòng thủ tên lửa có giá siêu đắt? – Phần 1

Chi phí là một trong những yếu tố chính làm gia tăng tranh cãi. Chi phí thường là cơ sở vững chắc để khẳng định sự thành công hay thất bại của một hệ thống phòng thủ tên lửa (hay bất cứ hệ thống vũ khí nào khác). Chi phí không bao giờ và không nên là lý do khiến một hệ thống được triển khai hay cất tủ. Nhưng nó là một rào cản trên thực tế mà mọi hệ thống đều phải vượt qua để có thể tồn tại.

Tên lửa phòng thủ đạn đạo, đặt biệt là tên lửa phòng thủ quốc gia, luôn là một trong những vấn đề gây chia rẽ nhất trong lĩnh vực an ninh quốc phòng. Từ việc tranh luận về hệ thống chống tên lửa đạn đạo (ABM) nhằm chống lại mối đe dọa ngày càng tăng từ Liên Xô cuối những năm 1960 cho đến cuộc tranh luận hiện nay về việc có nên triển khai hệ thống tên lửa phòng thủ quốc gia (NMD) hạn chế để bảo vệ nước Mỹ trước những cuộc tấn công tên lửa hay không, những vấn đề này đã đưa đến dấu hỏi về khả năng răn đe hạt nhân và sự ổn định chiến lược.

Nếu xuất hiện một mối đe dọa đối với Mỹ thì hệ thống tên lửa sẽ là giải pháp hiệu quả. Và nếu việc triển khai cả một hệ thống tên lửa có thể nâng cao khả năng quốc phòng của Mỹ thì hệ thống đó sẽ được triển khai ngay, bất chấp chi phí. Nhưng nếu mối đe dọa không đủ lớn hay lợi ích chiến lược của hệ thống tên lửa mang lại cho an ninh quốc gia không rõ ràng thì sự giám sát của Quốc hội và sự tranh giành nguồn lực trong Nhà Trắng sẽ chất vấn chương trình này và bóp nghẹt nó từ trong trứng nước.

Hệ thống Safeguard ABM triển khai vào cuối những năm 1970 là một ví dụ. Quân đội Mỹ đã phát triển thành công và triển khai hệ thống này tại Bắc Dakota với chi phí là 23 tỉ USD (theo tỉ giá năm 2000), trong đó chưa bao gồm chi phí phát triển và chế tạo đầu đạn hạt nhân. Nhiệm vụ của nó là bảo vệ bãi ICBM trong trường hợp Liên Xô thực hiện một cuộc tấn công trả đũa bằng tên lửa. Hệ thống này hoàn toàn phù hợp với chiến lược đồng thuận ở thời điểm đó, thậm chí là phù hợp với Hiệp ước ABM. Cuối cùng, hệ thống Safeguard ABM chỉ tồn tại trong vỏn vẹn 4 tháng trước khi Bộ Quốc phòng cho khai tử vì chi phí duy trì hoạt động quá tốn kém. Dù sao thì hệ thống này cũng được xem là đóng góp to lớn cho an ninh biên giới quốc gia.

Cuộc chiến ngân sách có những nguyên tắc chung. Một chương trình được cho là yếu kém, dù là về vấn đề kỹ thuật hay thiếu sự hỗ trợ của các cơ quan hành pháp hoặc Quốc hội, đều sẽ bị gạt đi. Ngân sách sẽ bị cắt bớt hoặc chuyển mục đích, sự hỗ trợ cho chương trình đó sẽ giảm đi cho đến khi nó chứng minh được tính hiệu quả của mình. Cách thức trì hoãn hoạt động một chương trình dựa trên một luật bất thành văn của giới nghiên cứu: chỉ có tiền mới khắc phục được vấn đề kỹ thuật. Vì vậy, ngay cả khi một chương trình cố gắng cắt giảm chi phí, nó cũng không thể có thêm nguồn lực cần thiết để giải quyết vấn đề và nó sẽ mãi nằm trên danh sách chờ.

Chương trình The Theater High Altitude Area Defense (THAAD) là một ví dụ điển hình. Bất chấp nhu cầu bảo vệ quân đội Mỹ trước các mối đe dọa từ tên lửa đạn đạo chiến trường và bất chấp sự hậu thuẫn tối đa của quân đội và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, một loạt thử nghiệm thất bại đã khiến chương trình này bị trì hoãn trong vài năm. Chương trình này đã "sống lại" nhờ đạt được hai mục tiêu. Ngân sách tăng và giai đoạn thử nghiệm kết thúc nhanh chóng. THAAD hiện đã được hỗ trợ triển khai rộng rãi ở nước ngoài trong giai đoạn phát triển kỹ thuật ban đầu, những nếu nó tiếp tục thất bại nghiêm trọng trong lần thử nghiệm sắp tới, chương trình này sẽ lại bị trì hoãn.

Rõ ràng chi phí sẽ tiếp tục đóng vai trò quan trọng trong sự thành công hay thất bại của các chương tình quốc phòng. Tuy nhiên, hiện nay, rào cản ngân sách lại càng khó vượt qua đối với các chương trình phòng thủ tên lửa, chúng bị chia thành nhiều gói lớn vì chi phí tiếp tục tăng cao và dường như không có điểm dừng. Hiện tượng này sẽ tác động đáng kể đối với sự tồn tại của bất cứ chương trình phòng thủ tên lửa quốc gia nào mà những chính quyền tiếp theo có ý định phát triển, cũng như nhiều hệ thống phòng thủ tên lửa chiến tường (TMD) đang được phát triển.

Các bài viết nghiên cứu về sự gia tăng chi phí đã chỉ ra rằng vấn đề phần lớn nằm ở các chương trình lớn. Nhìn chung, mức tăng thay đổi theo loại hệ thống vận hành: tàu thuyền có xu hướng tăng thấp nhất (trung bình khoảng 15%), trong khi đạn dược và phương tiện chiến thuật có mức tăng cao nhất (trung bình khoảng 100%). Mức tăng trung bình của các loại hệ thống khác phần lớn nằm trong khoảng 20% đến 30%.

Phần lớn tài liệu về sự gia tăng chi phí là tài liệu lịch sử. Có rất ít dữ liệu về từng loại tên lửa phòng thủ, chỉ có Safeguard và hệ thống Patriot nguyên bản là được sử dụng trong phần lớn các báo cáo phân tích giá cả. Tuy nhiên, chi phí cho tên lửa chiến thuật và các chương trình không gian, cũng có vài khía cạnh tương tự với chương trình phòng thủ tên lửa, lại có mức tăng lần lượt chỉ 20% đến 30%. Vì vậy, mức tăng 20-30% của tên lửa phòng thủ không phải là mức tăng bất hợp lý.

Tuy nhiên, dữ liệu trong hai thập kỷ qua lại cho thấy mức tăng thực tế lớn hơn nhiều. Việc điều tra nguyên nhân khiến các chương trình phòng thủ tên lửa lại có chi phí tăng cao nhanh hơn các hệ thống vũ khí khác rất quan trọng vì nếu bất cứ hệ thống nào thành công thì mức tăng cũng sẽ được áp dụng vào chi phí thực tế.

THAAD (Ảnh: Wiki)

Một số giả thuyết

Lý giải việc gia tăng chi phí có thể xuất phát từ sự khác nhau giữa chương trình tên lửa phòng thủ (ít nhất trong 20 năm qua) với những chương trình khác. Và vì vậy, dự toán chi phí không thể dựa vào sự thay đổi trong những năm trước. Có ba lý do có quan hệ mật thiết với nhau tác động đến chí phí gồm:

- Chương trình phòng thủ tên lửa có tính chính trị cao

- Chương trình phòng thủ tên lửa nhằm chống lại một mối đe dọa ngắn hạn.

- Những thách thức về công nghệ trong phát triển tên lửa phòng thủ không được xem trọng.

Chính vì những yếu tố này mà ngân sách đề xuất cho các chương trình phòng thủ tên lửa đạn đạo được đề ra quá thấp trong hầu hết các trường hợp. Các chương trình vũ khí khác cũng có thể gặp phải một hoặc hai trong ba vấn đề trên, tuy nhiên rất hiếm chương trình nào gặp phải cả ba vấn đề. Giả thuyết này tuy chưa được phân tích hay nghiên cứu nhưng nó có thể giải thích những nguyên nhân quan trọng nhất của vấn đề và cho chúng ta cái nhìn đúng trong đánh giá chi phí của một chương trình phòng thủ tên lửa. Hy vọng các nghiên cứu trong tương lai sẽ có cái nhìn toàn diện và hệ thống hơn.

Bài viết này sẽ phân tích nguyên nhân dẫn đến sự gia tăng chi phí của những chương trình phòng thủ tên lửa. Bài viết không nhằm mục đích kêu gọi tăng ngân sách hay dừng các chương trình này. Bài viết cũng không cho rằng việc xây dựng hệ thống quốc phòng là điều đơn giản hoặc bất khả thi. Những nội dung trên thuộc về vấn đề chiến lược, chính trị, kỹ thuật và nằm ngoài phạm vi của bài viết này. Ngoài ra, bài viết này nhận định để một chương trình phòng thủ tên lửa thành công, nó phải được tính toán kỹ lưỡng đến những nhu cầu thiết yếu, những thách thức về kỹ thuật và cả ngân sách đề xuất (trong phạm vi phù hợp) để phản ánh chính xác mức chi phí thực tế.

Yếu tố chính trị

Chương trình phòng thủ tên lửa không tự dưng xuất hiện mà nó xuất phát từ sự cạnh tranh về ý thức hệ. Có một số vấn đề an ninh được đánh giá cao ngang với tên lửa phòng thủ và người của cả hai phe đều tiếp cận nó với ý chí riêng của mỗi phe. Điều này dẫn đến những cuộc tranh luận không hồi kết và càng khó để đạt được sự đồng thuận hơn, hay dù là cân nhắc đề xuất cẩn thận. Trong bối cảnh đó, những ý tưởng hay chương trình không được xây dựng hay kiểm tra đầy đủ bởi bộ máy hành chính của Lầu Năm Góc và qua quy trình dự toán ngân sách trước khi chúng được đưa ra bàn thảo. Từ đó, những ý tưởng và chương trình không được tính toán cẩn thận, ước tính chi phí ban đầu không chính xác dẫn đến hiện tượng đội ngân sách sau đó.

Tổng thống thứ 40 của Mỹ, Ronald Reagan cho rằng Sáng kiến Quốc phòng Chiến lược sẽ "khiến vũ khí hạt nhân bất lực và lỗi thời", đây là một nhận đinh mang tính tầm nhìn hơn là tính kỹ thuật. Những tư duy thiên về tầm nhìn tương tự đã ngăn cản những đề xuất về các loại tên lửa phòng thủ khác.

Một minh chứng cho vấn đề này có thể kể đến như những ồn ào xung quanh hệ thống phòng thủ tên lửa chiến trường tầm cao có tên Navy Theater Wide. Lực lượng hải quân đang phát triển hệ thống tên lửa đánh chặn tầm trung. Nó sẽ được triển khai khoảng sau năm 2010 trên hạm đội lớp Aegis của hải quân và sử dụng tên lửa cải tiến từ loại tiêu chuẩn sử dụng ống phóng thẳng đứng đang có. Tên lửa sẽ có khối lượng nhẹ và không thể phân biệt giữa đầu đạn và mồi nhử. Hệ thống ra-đa của Aegis cũng có hạn chế. Độ phân giải quá kém để có thể phân biệt mục tiêu cũng như công suất còn thấp.

Bất chấp những thiếu sót đó và trước khi tên lửa của hệ thống này có thể bắn trúng một mục tiêu, những người ủng hộ cho Navy Theater Wide đề xuất sử dụng hệ thống này ở mọi chỗ, từ hệ thống phòng thủ tên lửa quốc gia tầm trung (thay thế cho hệ thống NMD của chính phủ), cho đến hệ thống NMD pha đẩy và pha phóng. Thông thường, chi phí ước tính cho mỗi một hệ thống là khoảng 2 tỉ USD, đó là chưa kể đến những thiếu sót chưa được tính đến trong quá trình phát triển trên thực tế. Với một hệ thống NMD trung bình, chi phí ước tính của Lầu Năm Góc cao hơn nhiều, khoảng 16 đến 19 tỉ USD, một phần là vì họ sẽ bỏ đầu đạn đánh chặn đang dùng của Navy Theater Wide và thay bằng Exoatmospheric Kill Vehicle (EKV) hiện đại hơn đang được phát triển cho hệ thống NMD mặt đất. Thông thường, điều này sẽ cần một loại tên lửa đẩy mới, lớn hơn và một loại tàu chiến được tinh chỉnh để có thể mang theo nó. Nếu đúng theo những gì đã xảy ra trước đây thì con số chi phí trên thực tế sẽ còn cao hơn cả con số của Lầu Năm Góc ước tính. Không có ước tính chính xác nào cho việc nâng cấp một con tàu lớp Aegis để phục vụ cho nhiệm vụ đánh chặn tên lửa ở pha phóng.

Những mối đe dọa ngắn hạn

Cuộc chiến chính trị xoay quanh tên lửa phòng thủ đã được làm quá lên bởi những vấn đề được cho là mối đe dọa đối với quân đội Mỹ, đồng minh và thậm chí là chính nước Mỹ từ những nước thuộc khu vực trọng yếu trên thế giới. Sự phát triển về năng lực của các nước này là điều không thể phủ nhận, dù vậy tác động của nó đến an ninh quốc gia của Mỹ vẫn là một câu hỏi chưa có câu trả lời. Nhưng trong tình hình những mối đe dọa này đang phát triển hơn thì các đề xuất tên lửa phòng thủ mới thường được gắn với điều khoản "phải hoàn thành càng sớm càng tốt". Điều khoản này tạo ra cảm giác cực kỳ cấp thiết trong buổi tranh luận về đề xuất và kết quả là lịch trình triển khai chương trình phòng thủ tên lửa bị rút ngắn đáng kể.

Việc phải "giải quyết" cấp bách mối đe dọa đã tạo ra "tâm lý chương trình cấp tốc" của một bộ phận trong cơ quan hành pháp và Quốc hội, và trong cả các nhóm phi chính phủ lẫn các công ty thúc đẩy phát triển tên lửa phòng thủ. Kết quả khá dễ dự đoán: đề xuất hệ thống phòng thủ không được hình thành đầy đủ, nó phải chịu rủi ro bị Lầu Năm Góc trừng phạt, trì hoãn và đánh giá lại ngân sách; các yêu cầu thử nghiệm, phát triển các thử nghiệm thích hợp, tính toán cơ sở vật chất và tổ chức hoạt động không được quan tâm đúng mức.

Khả năng giảm thiểu rủi ro kỹ thật và phối hợp giữa vô số thành phần trong hệ thống cũng bị cắt giảm đáng kể. Mục đích là nhằm phát triển hệ thống phòng thủ càng nhanh càng tốt để chống lại mối đe dọa từ tên lửa đạn đạo đang được các nước khác phát triển, cùng với niềm tin rằng công nghệ sẽ giải quyết được vấn đề, tạo ra tinh thần lạc quan và gấp rút dẫn đến những ước tính phi thực tế về khả năng, rủi ro công nghệ, chi phí lẫn thời hạn.

Năm 1998, một ủy ban đặc biệt đứng đầu là tướng Larry Welch (đã nghỉ hưu) đã phát hiện những vấn đề tương tự trong hầu hết mọi chương trình phòng thủ tên lửa được kiểm tra. Ủy ban cho biết sự cấp bách trong các chương trình này đã dẫn đến nguy cơ rủi ro cao và "thử nghiệm ít hơn mức tối thiểu hoặc thử nghiệm kết hợp nhiều hạng mục hoặc cả hai". Theo quan điểm của ủy ban này, những giả định đã thúc đẩy chương trình NMD thậm chí còn lạc quan hơn. Thay vì rút ngắn thời gian phát triển, ủy ban phát hiện rằng những chương trình cấp tốc đều dẫn đến trì hoãn thời gian. Tóm lại, tâm lý trên sẽ dẫn đến kết quả là "giục tốc bất đạt".

Tâm lý gấp rút là phản ứng thông thường trước những vấn đề nghiêm trọng và trong thời kỳ khủng hoảng nghiêm trọng thì đó có thể là cách phản ứng đúng. Nhưng trong tình hình này, cần phải có những giải pháp đặc biệt trong xây dựng các chương trình để giảm thiểu rủi ro kỹ thuật. Những giải pháp này không loại bỏ hoàn toàn rủi ro và chúng vẫn tốn một khoảng chi phí, thường là khá lớn, nhưng nó là cần thiết để đảm bảo khả năng thành công của một chương trình. Hầu hết các đề xuất NMD và TMD hiện nay không đủ ngân sách để thực hiện bất cứ thử nghiệm mặt đất, thử nghiệm bay hay các chương trình giảm thiểu rủi ro cần thiết để đảm bảo sự thành chông cho một chương trình khẩn cấp với lịch trình giới hạn. Và bất kể bạn có ném bao nhiều tiên vào chương trình thì nó cũng không thể đẩy nhanh tiến độ nếu không có công nghệ tốt trong tay.

Vài thập kỷ trước có khá nhiều chương trình thất bại do thời hạn quá ngắn. Ví dụ như hệ thống Global Protection Against Limited Strikes (GPALS) được đề xuất với chính quyền Bush vào tháng 1/1991 nhằm đối phó với áp lực của Quốc hội tập trung vào việc bảo vệ quân đội Mỹ trước những cuộc tấn công bằng tên lửa đạn đạo của Iraq thay vì theo đuổi kế hoạch xây dựng lớp phòng thủ bảo vệ Mỹ khỏi cuộc tấn công của Liên Xô. Tổ chức Sáng kiến phòng thủ chiến lược (Strategic Defense Initiative Organization) đã phát triển mô hình một hệ thống phòng thủ mạnh mẽ, dự kiến triển khai trong vòng một thập kỷ để bảo vệ Mỹ (và một vài đồng minh ở mức độ nào đó) chống lại một vụ phóng tên lửa ngẫu nhiên của Liên Xô lên đến 200 đầu đạn cùng với những biện pháp đối phó tinh vi. GPALS cũng bao gồm hệ thống phòng thủ tên lửa chiến trường để bảo vệ lính Mỹ và thường dân của các nước đồng minh trong khu vực xung đột. Chương trình này ước tính có chi phí lên đến 53 tỉ USD (theo tỉ giá năm 2000).

Nhiều hệ thống do Mỹ phát triển hiện nay đều bao gồm cả GPALS hoặc ít nhất là có nguồn gốc từ nó. Dù chi phí có tăng lên nhưng thời gian triển khai đã giảm đáng kể.

Hệ thống phòng thủ tên lửa quốc gia đang được phát triển hiện nay bao gồm ra-đa băng tần X, bản nâng cấp của ra-đa cảnh báo sớm, tên lửa đánh chặn mặt đất, EKV và SBIRS (vệ tinh theo dõi tên lửa tầm thấp). Tất cả đều thuộc hệ thống GPALS, dù có một số loại đã được đổi tên. Chi phí ước tính khi hệ thống GPALS được giới thiệu cho NMD lần đầu là 42 tỉ USD. Và đến nay, hệ thống NMD chỉ gồm một phần của hệ thống GPALS gốc với 1/7 số tên lửa đánh chặn, 2/3 số ra-đa mặt đất, ít hơn 1/2 số vệ tinh SBIRS và không có bất cứ tên lửa EKV nào mang tên Brilliant Pebbles. Tuy vậy, một hệ thống nhỏ như vậy thôi đã được Văn phòng Ngân sách Quốc hội ước tính trị giá hơn 30 tỉ USD, gần 3/4 ngân sách của dự án GPALS và sẽ phải mất khá lâu nữa dự án này mới được hoàn thành.

Brilliant Pebbles (Ảnh: Wiki)

Nhiều hệ thống TMD được Mỹ triển khai hiện nay cũng bao gồm GPALS như THAAD, ra-đa GBR-T, Patriot Advanced Capability-3 (PAC-3) và một vài phiên bản của hệ thống phòng không mở rộng tầm trung. Chi phí của GPALS trong những hệ thống này là 12 tỉ USD với tỉ giá hiện nay. Chi phí ước tính chỉ cho riêng THAAD và PAC-3 là hơn 20 tỉ USD và dường như nó sẽ còn cao hơn nữa. Tương tự, thời gian cần thiết để triển khai những hệ thống này đã kéo dài ra so với thời gian ước tính ban đầu của GPALS.

Những nỗ lực của chính quyền Clinton trong việc phát triển hệ thống NMD đã thể hiện rõ tâm lý chương trình cấp tốc. Bước đột phá đầu tiên là hệ thống có tên 2 + 2 được đề xuất bởi Bộ trưởng Bộ Quốc phòng William Perry vào năm 1995, đây là một biện pháp phòng thủ được đảm bảo sẽ phát triển trong hai năm và triển khai trong hai năm nếu một mối đe dọa xuất hiện. Theo ý tưởng này thì hệ thống sẽ cung cấp một sự bảo vệ ban đầu nếu mối đe dọa xuất hiện từ Triều Tiên, Iraq hay Iran sớm hơn so với dự tính của cơ quan tình báo. Nó bao gồm 20 tên lửa đánh chặn được triển khai tại Bắc Dakota. Hệ thống sử dụng càng nhiều công nghệ hiện đại nhất càng tốt và hoàn thành nhanh chóng với chi phí thấp.

Hệ thống 2 + 2 không tồn tại đủ lâu để có thể ấn định giá, nhưng cách tiếp cận của nó, là nhanh chóng triển khai một cái gì đó trước áp lực chính trị từ quốc hội và phải rẻ nhất có thể, đã tạo tiền đề cho các chính quyền trong tương lai để phát triển hệ thống phòng thủ tên lửa quốc gia.

Đến năm 1996, hệ thống 3 + 3 được đề xuất để thay thế cho 2 + 2. Hệ thống này hoàn toàn khác so với 100 tên lửa đánh chặn tại Bắc Dakota. Hệ thống sẽ mất ít nhất 3 năm để phát triển và thêm 3 năm nữa để triển khai 20 tên lửa đánh chặn đầu tiên nếu cần thiết. Lầu Năm Góc ước tính chi phí cho hệ thống này chỉ khoảng 8 tỉ USD. Một biến thể khác được không quân Mỹ đề xuất dựa trên cách tiếp cận của Perry là sử dụng tên lửa đẩy Minuteman hiện có và một đầu đạn đánh chặn nhỏ là phiên bản cải tiến từ loại được phát triển cho Navy theater Wide. Nó cũng sử dụng loại ra-đa có sẵn. Chi phí của không quân đưa ra là 2,5 tỉ USD.

Hiện tại, chính quyền Mỹ đã sẵn sàng triển khai hệ thống 3 + 3 nguyên bản trong giai đoạn một và hai của hệ thống NMD. Trong quá trình này, thời hạn đã được kéo dài và chi phí cũng tăng lên. Theo lịch trình mới nhất, hệ thống sẽ cần ít nhất 9 năm để triển khai và chi phí xây dựng khoảng 20 tỉ USD, gấp 2,5 lần so với chi phí đề xuất hệ thống 3 + 3 với tính năng tương tự vào 4 năm trước. Phần lớn chi phí bị đội lên là do sự lạc quan quá mức về khả năng công nghệ lẫn chi phí, sự lạc quan này hình thành do tâm lý chương trình cấp tốc kết hợp với tiêu chí phải rẻ nhất có thể. Hai vấn đề này kết hợp với nhau dẫn đến kết quả là chương trình nghiên cứu có quá ít ngân sách cho các hoạt động thiết yếu như hệ thống kỹ thuật, giảm thiểu rủi ro kỹ thuật và thử nghiệm. Theo như ủy ban của Welch đã chỉ ra, đây là một thiếu sót lớn đối với những chương trình phức tạp và có tính rủi ro cao như vậy.

Chỉ trong 18 tháng qua, chương trình NMD đã có những bước đầu tiên thoát khỏi tâm lý gấp rút đã ăn sâu vào các chương trình phòng thủ tên lửa trong nhiều thập kỷ qua. Chương trình này đang bắt đầu nghiên cứu những tính năng phức tạp. Điều này có nghĩa vấn đề tăng chi phí không còn là một vấn đề nữa. Nhiều mặt trong chương trình cần được tiến hành nhiều hơn như thử nghiệm mặt đất, thử nghiệm trên không và giảm rủi ro kỹ thuật. Nhưng chí ít là các đơn vị quản lý chương trình đã bắt đầu giải quyết một số vấn đề tồn đọng.

Còn tiếp...

Minh Bảo;theo RAND